法律是武器，亦是衡器。依法行政、依法治污，是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行事的重要準(zhǔn)則。

黨的二十大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”。目前，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域現(xiàn)行有效的法律三十多部，其中生態(tài)環(huán)境部門作為實施主管部門的法律達(dá)16部。

除了專門立法以外，還有六十多部相關(guān)法律對生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了規(guī)定。“生態(tài)文明”正式寫入憲法。民法典將綠色原則確立為民事活動的基本原則，并設(shè)專章規(guī)定環(huán)境污染與生態(tài)破壞責(zé)任。刑法以專節(jié)形式，集中規(guī)定破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪。

值得注意的是，黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)等流域性、區(qū)域性環(huán)境立法亦在推進(jìn)之中。

“過去十年，是我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)力度最大的時期。”生態(tài)環(huán)境部首席法律顧問、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長別濤在接受記者專訪時表示，生態(tài)環(huán)境立法實現(xiàn)了從量到質(zhì)的全面提升，逐步建立了我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的“四梁八柱”。

生態(tài)環(huán)境部首席法律顧問、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長別濤

織密生態(tài)環(huán)境法治保護(hù)網(wǎng)

問：黨的二十大報告提出“生態(tài)文明制度體系更加健全”“全面依法治國總體格局基本形成”，對此如何理解？

別濤：黨的二十大報告提出，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，我們的祖國天更藍(lán)、山更綠、水更清。”這些成績的取得，其中一條重要經(jīng)驗就是，這十年，生態(tài)環(huán)境部門通過不斷完善生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法治政府建設(shè)，堅持依法治污，用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為生態(tài)文明建設(shè)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化提供了重要法治保障。

首先，生態(tài)環(huán)境法律體系得到重構(gòu)。加強環(huán)境立法落實改革部署，推動多項生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)改革舉措上升為法律。生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)十分活躍，與國家法律相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局已經(jīng)基本形成。推動出臺污染環(huán)境犯罪的司法解釋等一系列重要司法解釋和政策，織密了生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)網(wǎng)。

其次，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推進(jìn)科學(xué)治污向縱深發(fā)展。推動健康風(fēng)險防控融入生態(tài)環(huán)境管理主陣地，積極開展環(huán)境健康調(diào)查研究和地方試點。加快構(gòu)建環(huán)境基準(zhǔn)管理和技術(shù)體系。

最后，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革有力實施。推動在民法典“侵權(quán)責(zé)任編”設(shè)置“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”專章，集中規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。牽頭起草了中辦國辦印發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案。經(jīng)中央深改委審議通過，聯(lián)合有關(guān)國家機(jī)關(guān)印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》。

問：如何在生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)中全面貫徹二十大要求？

別濤：黨的十八大以來，我作為親歷者參與和見證了生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)不平凡的歷史進(jìn)程，既深感生態(tài)環(huán)境法治事業(yè)恰逢其時，同時也感到建設(shè)美麗中國的法治保障任重道遠(yuǎn)。

一是二十大報告強調(diào)，“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。實現(xiàn)人與自然和諧共生，必須要增強做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的責(zé)任感和使命感，胸懷“國之大者”，在法治軌道上不折不扣把黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策部署落到實處，更加自覺地推進(jìn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，將綠色發(fā)展理念融入各項生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

二是二十大報告提出“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，生態(tài)環(huán)保法律體系框架已經(jīng)基本形成。下一階段將聚焦提高立法質(zhì)量，統(tǒng)籌立改廢釋纂，著力增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、有效性。圍繞報告中提出的“扎實推進(jìn)依法行政”，將嚴(yán)格依法依規(guī)開展規(guī)范性文件合法性審核，切實保障規(guī)范性文件與國家法律法規(guī)的一致性，提高行政規(guī)范性文件的公信力。依法辦理生態(tài)環(huán)境行政復(fù)議，保障人民群眾的合法環(huán)境權(quán)益。為落實“深入推進(jìn)環(huán)境污染防治”，將繼續(xù)推動海洋環(huán)保法、放射性污染防治法等法律法規(guī)制修訂，切實補齊短板，為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供堅實法律武器。

三是二十大報告明確“推進(jìn)美麗中國建設(shè)”目標(biāo)。建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國，要深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、基準(zhǔn)、健康等制度建設(shè)。下一步將突出污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化，推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長等方面的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)國家、地方兩級生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展，健全各重點行業(yè)、領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。深入推進(jìn)國家環(huán)境基準(zhǔn)研究，深化環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度研究。進(jìn)一步加強生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)。積極開展生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育，推動綠水青山就是金山銀山的生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念深入人心。夯實源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的美麗中國制度基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)力度最大時期

問：十年以來，我國多部生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)完成制修訂。在這十年，生態(tài)環(huán)境立法有什么特點？

別濤：過去十年，是我國生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)力度最大的時期。生態(tài)環(huán)境立法以環(huán)境保護(hù)法為統(tǒng)領(lǐng)，涵蓋水、氣、土壤等各類環(huán)境要素和山水林田湖草沙等自然生態(tài)系統(tǒng)，已基本形成了嚴(yán)格嚴(yán)密、務(wù)實管用的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。

環(huán)境保護(hù)法是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”。2014年，修改后的新環(huán)境保護(hù)法在創(chuàng)新環(huán)保理念、強化政府責(zé)任、完善監(jiān)管制度、加大懲治力度、推動信息公開、引入公益訴訟等方面取得了重大突破，確立了按日連續(xù)罰款等處罰規(guī)則，被譽為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境保護(hù)法。

在單項法方面，針對人民群眾感受最深刻、要求最迫切的突出環(huán)境問題，全國人大常委會制修訂了一批生態(tài)環(huán)境法律，既包括大氣、水、土壤、固廢、噪聲等污染防治和核安全領(lǐng)域的專門法律，也包括濕地保護(hù)、生物安全等生態(tài)要素方面的法律。

立法形式也有所創(chuàng)新，突出表現(xiàn)為流域立法、區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法進(jìn)展明顯。例如制定長江保護(hù)法、黑土地保護(hù)法，推動黃河保護(hù)和青藏高原生態(tài)保護(hù)立法。支持京津冀、長三角、白洋淀流域等區(qū)域協(xié)同立法，通過“小快靈”立法解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，助推區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

問：剛剛你提到了青藏高原生態(tài)保護(hù)立法，目前進(jìn)展如何？

別濤：青藏高原生態(tài)保護(hù)法是一部區(qū)域性生態(tài)環(huán)保立法，被列入2022年度立法計劃，由全國人大環(huán)資委牽頭。2022年8月底，全國人大常委會對草案進(jìn)行了初次審議，生態(tài)環(huán)境部積極參與了該項立法工作。

草案將生態(tài)保護(hù)作為區(qū)域發(fā)展的基本前提和剛性約束，規(guī)定了青藏高原生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單、自然保護(hù)地體系建設(shè)、資源開發(fā)準(zhǔn)入等制度措施。

草案要求建立水資源、草原、森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)全要素保護(hù)和修復(fù)制度，加強對三江源等核心區(qū)域重點保護(hù)以及對珍貴、瀕危和區(qū)域特有野生動植物物種的保護(hù)，規(guī)定了綠色礦山建設(shè)等要求。

針對氣候變化與人類活動影響帶來的生態(tài)風(fēng)險，草案還規(guī)定了氣候變化監(jiān)測預(yù)警和評估、冰川封禁和凍土保護(hù)、重大工程生態(tài)影響監(jiān)測和防控、防控外來物種入侵等制度措施。

下一步，生態(tài)環(huán)境部將按照全國人大立法工作安排，繼續(xù)積極配合推動青藏高原生態(tài)保護(hù)立法工作。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實施轉(zhuǎn)折點

問：過去十年生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)取得哪些進(jìn)展？

別濤：生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是推進(jìn)精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污的基礎(chǔ)，包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范六大類。我國生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)起步于1973年，至今已近50年。過去十年生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)快速發(fā)展，發(fā)布了各類生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1217項，占?xì)v年累計總數(shù)的44%；地方省級人民政府依法備案地方標(biāo)準(zhǔn)265項，占?xì)v年累計總數(shù)的77%。從這些數(shù)字可以看出，十年來生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量增加速度前所未有。

問：公眾最熟悉的是《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，這項標(biāo)準(zhǔn)的實施拉開了污染防治攻堅戰(zhàn)序幕。你如何評價我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實施情況？

別濤：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)通過明確較長時間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，引領(lǐng)環(huán)境質(zhì)量改善和經(jīng)濟(jì)社會綠色轉(zhuǎn)型。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)如何有效實施，是長期沒有很好解決的難題，過去十年卻是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實施的轉(zhuǎn)折點。從2013年在全國重點區(qū)域74個城市實施《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》開始，從監(jiān)測評價到信息公開，從目標(biāo)責(zé)任到考核督察，黨和國家采取了一系列有力措施，使環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)真正落地見效，發(fā)揮了引領(lǐng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)行業(yè)進(jìn)步、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要作用。

《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的實施，在推動環(huán)境空氣質(zhì)量改善方面取得顯著效果。我們可以看一組直觀數(shù)據(jù)：2020年，全國地級及以上城市優(yōu)良天數(shù)比例87%，比2015年增長5.8個百分點；PM2.5未達(dá)標(biāo)地級及以上城市平均濃度37微克/立方米，比2015年下降28.8%。2013年首批實施新標(biāo)準(zhǔn)的74個重點城市中，僅有3個城市達(dá)標(biāo)，而2021年全國達(dá)標(biāo)比例上升至64%；這近十年，我國發(fā)電量、鋼產(chǎn)量分別增加58%、25%，人均GDP增加94%。

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)逐步與國際接軌

問：與發(fā)達(dá)國家相比，我國污染物排放標(biāo)準(zhǔn)處于什么樣的水平?

別濤：十年來污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的排放要求逐步與國際接軌。比如，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的大氣污染物項目共122項，與發(fā)達(dá)國家大致相當(dāng)；標(biāo)準(zhǔn)限值總體上略寬于美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)；京津冀及周邊等重點地區(qū)有關(guān)行業(yè)實施大氣污染物特別排放限值，已達(dá)國際先進(jìn)水平。

再比如，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的水污染物項目共158項，與美國同類標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定大體一致；現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的常規(guī)污染物和重金屬排放限值，與發(fā)達(dá)國家基本相當(dāng)，其中特別排放限值達(dá)到國際先進(jìn)水平。

此外，土壤和固廢標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)的污染風(fēng)險控制原則和要求，也與發(fā)達(dá)國家同類要求基本一致。

問：污染物排放標(biāo)準(zhǔn)起到了哪些倒逼作用？

別濤：污染物排放標(biāo)準(zhǔn)明確控制污染物排放的基本要求，是企業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻。十八大以來，新修訂的環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律，全面強化了“排污須達(dá)標(biāo)、超標(biāo)即違法”的基本理念，增加了按日計罰等超標(biāo)處罰方式，加大了處罰力度。

行業(yè)型排放標(biāo)準(zhǔn)所管控的污染物排放量，在工業(yè)源污染物排放總量中占到較大比例，其中常規(guī)污染物達(dá)90%以上，重金屬等有毒有害污染物達(dá)95%以上。這些標(biāo)準(zhǔn)的制定實施，既大幅降低了主要污染物排放量，也有力倒逼了行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供了有力的技術(shù)支撐。

例如，2013年修訂的水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)全面實施后，2020年水泥行業(yè)的顆粒物、SO2、NOx排放量分別下降75%、78%、63%；同時，大型水泥集團(tuán)加大環(huán)保投入，開展技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，淘汰了濕法工藝等相對落后的產(chǎn)能。

環(huán)境健康管理試點將擴(kuò)大到10—15個地區(qū)

問：生態(tài)環(huán)境部此前在6個地區(qū)啟動了環(huán)境健康管理試點，試點取得了哪些進(jìn)展？

別濤：在試點地區(qū)，環(huán)境健康工作對環(huán)境管理的支撐作用逐步顯現(xiàn)出來。例如，成都市深化改革委員會把“成都市生態(tài)環(huán)境與健康先行區(qū)建設(shè)”作為重要改革事項；浙江省云和縣發(fā)布了全國首個環(huán)境空氣質(zhì)量健康指數(shù)，實現(xiàn)了指數(shù)的日報、實時報，有針對性地指導(dǎo)公眾健康出行，浙江省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃將基于云和經(jīng)驗，建設(shè)生態(tài)環(huán)境與健康管理創(chuàng)新區(qū)；江蘇省連云港市在環(huán)評報告中設(shè)置健康風(fēng)險評估專章，督促企業(yè)落實健康風(fēng)險防控措施；山東省五蓮縣探索環(huán)境健康風(fēng)險識別與分級，篩選重點行業(yè)企業(yè)和污染物進(jìn)行重點管控，精準(zhǔn)降低環(huán)境健康風(fēng)險。

問：接下來，環(huán)境健康管理試點還將如何推進(jìn)？

別濤：“十四五”期間，環(huán)境健康管理試點工作將擴(kuò)大到10～15個地區(qū)。引導(dǎo)和鼓勵試點地區(qū)在三個方面進(jìn)行積極探索。

一是將保障公眾健康理念充分融入生態(tài)環(huán)境管理政策。構(gòu)建包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險防控在內(nèi)的全過程風(fēng)險管理體系，以環(huán)境健康風(fēng)險評估為依據(jù)，加強重點區(qū)域、重點行業(yè)企業(yè)、重點污染物、重點環(huán)境介質(zhì)的管理和治理。

二是大力發(fā)展“環(huán)境健康+產(chǎn)業(yè)”。不斷提高城鄉(xiāng)人居環(huán)境質(zhì)量，打造有利于公眾健康的高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境場景，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美健康生態(tài)環(huán)境的需要，豐富綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化路徑。

三是動員全社會參與應(yīng)對環(huán)境健康問題。強化政府責(zé)任意識，將環(huán)境健康管理作為重要工作內(nèi)容納入生態(tài)文明建設(shè)。落實企業(yè)主體責(zé)任，推動企業(yè)不斷技術(shù)革新以減少高健康危害污染物排放，主動開展環(huán)境健康風(fēng)險評估與管理。提升公民環(huán)境健康素養(yǎng)，推動公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式。

生態(tài)環(huán)境部將制定試點工作方案，進(jìn)一步明確試點內(nèi)容和申報要求，豐富試點類型，期待形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償專項立法研究

問：我國生態(tài)環(huán)境損害賠償已取得了一些成效，下一步還有哪些計劃？

別濤：下一步，生態(tài)環(huán)境部將繼續(xù)會同有關(guān)方面，以構(gòu)建系統(tǒng)完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為目標(biāo)，推動相關(guān)立法：一是繼續(xù)推動將生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)容納入環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律，二是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償專項立法研究，三是進(jìn)一步加強生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和程序規(guī)則建設(shè)，推動改革在法治的軌道上，向常態(tài)化、規(guī)范化、科學(xué)化轉(zhuǎn)變。

問：生態(tài)環(huán)境損害賠償方式方面，目前有哪些創(chuàng)新探索？

別濤：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以推動環(huán)境修復(fù)為主要目的。對生態(tài)環(huán)境損害確實無法恢復(fù)原狀的，將探索形成多種替代修復(fù)形式，包括增殖放流、管護(hù)河道、補植復(fù)綠、勞務(wù)代償、環(huán)保宣傳等。針對修復(fù)資金量需求較大的賠償案件，探索了分階段修復(fù)、分期賠付的賠償方式。部分地方還探索了設(shè)置履約保證金、違約金以及引入社會第三方擔(dān)保等方式，確保受損生態(tài)環(huán)境得到有效修復(fù)。